張進華：汽車領域監管沙盒的國外經驗及啟示
4月1日，市場監管總局、工業和信息化部等五部門聯合發布《關于試行汽車安全沙盒監管制度的通告》，共同啟動汽車安全沙盒監管試點工作，以此完善汽車新技術、新業態、新模式安全監管方式。中國汽車工程學會常務副理事長兼秘書長、國家智能網聯汽車創新中心執行主任張進華對新政進行了解讀。
一、引言
近年來，隨著新能源及智能網聯汽車產業技術的深入發展，汽車電動化、智能化、網聯化、共享化發展趨勢愈發明顯，汽車與人工智能、信息通信、互聯網、大數據、交通、公安等深度融合，不斷推動產業創新。傳統安全問題與新型安全問題疊加，對既有安全監管體制提出新挑戰，美國、德國、韓國等發達國家開始通過建立“監管沙盒”，即通過在一定條件下和特定范圍內，針對車輛應用的前沿技術進行深度安全測試，以確保現有監管體系不會阻礙創新產品與新技術投入市場。國外汽車領域的“監管沙盒”實踐，為建立完善針對汽車新技術、新業態、新模式的包容審慎監管新方式提供了參考借鑒。
二、國外汽車領域監管沙盒實踐
（一）美國
美國采用建立試驗區的方式推動無人駕駛等汽車新興技術發展。試驗區為無人駕駛等汽車新興技術提供了多種交通路況和駕駛場景，可在受控環境中開展無人駕駛測試。
由圣地亞哥政府協會（SANDAG）籌建與管理的圣地亞哥試驗區是其中一個典型。在該試驗區開展試驗項目時，測試者首先需要向圣地亞哥政府協會提出申請，并參加由圣地亞哥政府協會、加州交通部第11區和丘拉維斯塔市三方共同參加的項目說明會，闡明測試的需求、潛在用途等。隨后，測試者需按照測試時間、測試內容等分別向加州交通部第11區和丘拉維斯塔市支付測試費用。此外，測試者提交測試申請時必須交納一定的保險費用，并將加州交通部第11區和丘拉維斯塔市作為附加保險受益人。
（二）德國
2018年~2019年，德國聯邦經濟事務和能源部先后通過《監管沙盒戰略》，成立監管沙盒協調辦公室，發布《釋放創新空間——監管沙盒手冊》，以系統實施和推進監管沙盒戰略。
數字試驗臺是德國汽車領域監管沙盒的典型代表。數字試驗臺由德國聯邦交通和數字基礎設施部開發，作為“具有真實生活條件的實驗室”，旨在推廣自動駕駛等創新技術。
德國巴伐利亞自由州的A9聯邦高速公路數字試驗臺通過結合現代道路基礎設施和最先進的傳輸技術，為汽車和零部件供應行業、電信公司和研究機構提供了一個技術創新的試驗區，主要用于自動化和聯網駕駛等創新技術的測試，包括依托特殊道路設施試驗不同的雷達、攝像頭等傳感器類型對環境的適應性，依托智能橋在高速公路交叉口自動識別方向錯誤的駕駛員，并直接向此類駕駛員發出警報，或基于遠程通信進行停車指導等；同時提供了無縫的高速LTE通信覆蓋，并通過移動數據市場（MDM）提供給測試臺的所有用戶。此外，聯邦交通和數字基礎設施部也在資助法-德-盧森堡跨境數字試驗臺項目，旨在結合智能交通系統和現實條件，促進自動化和聯網駕駛技術的開發和試驗。
（三）韓國
韓國將監管沙盒作為培育新興產業的關鍵措施之一，通過監管沙盒為創新產業提供良好的政策環境，確保創新產業快速發展。在監管沙盒實施過程中，如果企業由于存在相關規定而無法對某項產品或服務進行測試，政府可以新增條款對企業豁免，以使企業可以進行相關測試。根據測試結果，政府會臨時批準或者正式批準新產品或新服務上市。與此同時，政府也會尋求制定更合理的規定。韓國汽車領域監管沙盒涵蓋了氫燃料電池車、汽車制造商對廢舊電池的利用等領域。
2019年2月，為推進氫燃料電池車產業發展，韓國國會宣布允許現代汽車在國會大樓、首爾南部建設加氫站。該舉措通過在不違背監管規定的前提下，解除政府在管理技術創新方面的限制，為氫燃料電池車提供良好的試驗場地，使汽車制造商在可監控的環境下進行氫燃料電池車的技術產品測試，以推進韓國盡快進入氫燃料電池車新時代。
2021年，通過監管沙盒的方式，韓國政府一定程度上放松了對于廢舊電池的監管，以允許汽車制造商和電池生產商利用這些電池來進行產品、服務、營銷和商業模式等的創新。韓國貿易、工業和能源部計劃在2024年之前投資13億韓元（約合150萬美元）來進行舊電池利用方式的實驗，如用于可再生能源項目等。
三、國外汽車領域監管沙盒的啟示
（一）監管沙盒是后市場監管的重要制度創新
“監管沙盒”作為政府部門在平衡“創新與風險”過程中對監管制度的一次創新，主要針對汽車領域新興技術的后市場監管展開。在監管沙盒的實施過程中，通過對汽車技術創新在實時市場或受控環境中進行有限時間的測試來快速識別風險，從而對是否適合大規模推廣做出反饋，并作為監管部門制（修）訂法律法規或政策的重要依據。汽車領域監管沙盒的實施，有效解決了創新柔性與監管剛性之間的矛盾，極大地增強了監管政策的包容性，更好地發揮了監管部門加強和優化市場監管的作用，是后市場監管的重要制度創新。
（二）監管沙盒是傳統監管方式的有益補充
在一些情況下，汽車領域新興技術、產品和商業模式并不一定完全符合現行的法律法規和監管政策。然而，如果監管部門不能及時對前沿技術創新做出反饋，可能會使企業創新風險外部性擴大，或者導致傳統監管方式失效。汽車領域監管沙盒的引入并不是放松監管或降低安全和保護標準，而是為了通過監管沙盒的實施，基于測試數據與實踐，在不放棄有用和必要標準的前提下，快速適應當前的法律框架。如德國數字試驗臺的建立和實施就是在《德國道路車輛登記和許可條例》等道路交通法規定框架下展開的。通過監管沙盒的實施，進一步減少傳統監管方式失效，推動汽車領域技術與產品不斷創新。此背景下，監管沙盒成為傳統監管方式的有益補充。
（三）監管沙盒是鼓勵企業技術創新的制度安排
汽車領域監管沙盒的創立邏輯是：為了實現產業創新，可以允許一定范圍的突破性創新。如韓國為助推氫燃料電池車產業發展，宣布允許現代汽車在國會大樓等地建氫燃料電池車的加氫站。汽車領域監管沙盒為前沿創新提供了一個相對安全的測試環境和監管試驗區，在監管沙盒測試的過程中營造了一個監管部門與創新企業良性互動的監管環境，創新企業能夠及時獲得監管意圖和合規要求，監管機構能夠及時掌握創新企業技術動態和彌補創新項目風險敞口，大大降低了創新企業的風險成本。此外，監管沙盒通過簡化授權流程、縮短上市時間，減少了監管的不確定性，有利于創新企業的融資，從而降低創新企業的準入壁壘，是鼓勵企業技術創新的制度安排。
（四）監管沙盒是保護消費者合法權益的制度設計
汽車領域監管沙盒是監管部門在確保充分保護消費者權益的前提下支持創新的一種方式。在監管沙盒的實施過程中，監管部門通過對新產品、新服務和新商業模式的早期參與，了解創新過程中潛在的問題與風險，并提出有效保護消費者權益的完善建議，如美國圣地亞哥試驗區測試者提交測試申請時必須交納一定的保險費用。這些措施更好地促進了合規創新，為消費者提供了技術更先進、品質更好、服務更優的產品，進一步提升了消費者的獲得感、幸福感和滿足感，更好地保護了消費者利益，是保護消費者合法權益的制度設計。
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